Tým Faktus: EU se učí vracet zamítnuté migranty. Jakou má strategii?

Každý rok přichází do Evropské unie migranti z celého světa, především z  Blízkého Východu, zemí bývalé Jugoslávie a Afriky. Část z nich hledá v Evropě mezinárodní ochranu – v roce 2015 požádalo o azyl v Evropě více než 1,3 milionu lidí. Ne každému ale bude status uprchlíka přidělen. Osoby, jejichž žádost byla zamítnuta, by měly opustit území EU. Jak vypadá evropská praxe?

V roce 2015 požádalo o azyl v Evropě přes 1,3 milionů lidí, převážně ze Sýrie a Afghánistánu, dále z Iráku, Kosova a Albánie. Během prvních dvou měsíců letošního roku se do Evropy přes moře dostalo dalších 135 tisíc migrantů. Tzv. uprchlické vlna zahrnuje zároveň lidi ze Sýrie, kde probíhá válečný konflikt a kterým většinou náleží status uprchlíků, ale také ekonomické migranty, kteří hledají v Evropě lepší životní podmínky, a jejichž šance na povolení k pobytu je naopak malá.

 

Kosovo Refugees

KOLIK

Pokud se budeme snažit rozklíčovat, kolik migrantů v Evropě reálně zůstane, narazíme na následující překážky. Zaprvé statistiky poskytované důvěryhodnými institucemi sledují rozdílné ukazatele (např. Frontex hlásí počet překročení vnějších hranic Evropské unie, UNHCR se zase zaměřuje na počet žádosti o azyl). Za druhé počet žádosti o azyl není jednoznačný, jak ukazuje příklad Německa. Spolkový úřad pro migraci a uprchlíky (BAMF) provozuje registrační systém EASY podlé kterého bylo loni zaregistrováno 1,092 milionu žádostí o mezinárodní ochranu. Jenže v systému mohou být duplikace, někteří migranti přes Německo pouze přešli a zažádali v jiné zemi nebo přišli už v roce 2014, ale registrováni byli až po Novém roce. Reálné číslo všech příchozích za loňský rok můžeme tedy jen odhadovat – pohybuje se mezi 1,13 až 1,62 milionů příchozích.

Dále je nutné vidět čísla v kontextu: i když Německo přijalo zdaleka nejvyšší počet žádostí o azyl, na počet obyvatel vede ve skutečnosti Maďarsko (1799 žádostí/100 000 obyvatel) následované Švédskem (1677 žádostí/100 000 obyvatel). Průměr pro Německo je 587, a pro celou EU pak 260 žadatelů na 100 000 obyvatel. Podrobná čísla a jejich interpretaci najdete v analýze Faktusu od Jana Schrotha Úskalí migračních statistik .

Zadruhé v minulosti byly počty úspěšných žadatelů téměř rovnocenné těm neúspěšným. Co se ale dělo s neúspěšnými žadateli, kteří by se (ať už dobrovolně či nedobrovolně) měli vrátit do svých původních zemí, víme jen velmi nejasně – přesné statistiky neexistují. Přesto jsme se rozhodli relevantních čísel dopátrat. Vybrali jsme pět států, které byly loni nejčastějším cílem migrantů, a ty srovnali s tuzemskou realitou. Jsou to Německo, Maďarsko, Švédsko, Itálie a Rakousko. Dále jsme se zaměřili na jejich návratovou praxi a její úspěšnost.

Grafy zobrazují celkový počet žádosti o  azyl, počet odmítnutých žádosti, počet přidělených azylů se statusem uprchlíka a počet přidělených azylů s doplňkovou ochranou za roky 2010-2015. Čísla srovnávají pět státu, které byly loni nejčastějším cílem migrantů s průměrem EU a tuzemskou situací.

 

graf1 

graf2 graf3

graf4

 

KDO

Jedním z důvodů, proč je občas obtížné pochopit dostupné migrační statistiky je terminologický zmatek, který ještě často komplikují média v dobré víře ve zpřístupnění problematiky. Dvě základní protistrany debaty pak používají dva naprosto rozdílné pojmy, které jasně vyjadřují, na které straně barikády stojí. Zatímco první všechny příchozí nazývá uprchlíky, druhá mluví vlastně jen o ilegálních (i)migrantech. Pokud chcete mít jasno, podívejte se do boxu „Není imigrant jako imigrant“.

 

boxDalší relevantní pojmy najdete na stránkách Ministerstva vnitra.

 

 

Pokud imigrant splňuje podmínky Úmluvy o právním postavení uprchlíků je uprchlíkem (a to ať už má či nemá platné cestovní doklady) a jsou mu zaručena určitá práva. To nejdůležitější z pohledu jeho bezpečnosti je stanoveno v 33. článku Úmluvy a zaručuje uprchlíkovi, že nesmí být přesídlen na hranici území, kde by jeho život nebo svoboda byly ohroženy kvůli jeho rase, náboženství, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politickým názorům (tzv. princip non-refoulment). V praxi to momentálně znamená, že EU nesmí vrátit žádného uprchlíka do Sýrie, i kdyby „byl usvědčen konečným rozsudkem ze zvláště těžkého trestného činu a představoval nebezpečí pro společnost dané země“(čeká jej vězení jako každého jiného občana dané země).

ZPĚT

Naopak nejpočetnější skupinou, které budou žádosti o mezinárodní ochranu zamítnuty, jsou a budou imigranti z Albánie a Kosova. Těch se především v nejbližších měsících až letech bude týkat zpětná migrace (u Iráčanů a Afghánců záleží mnohem více na přístupu jednotlivých zemí a jednotlivých situacích žadatelů). Základně mezinárodní právo rozlišuje mezi dobrovolným návratem (může být samostatný nebo asistovaný) a transferem s eskortou (deportace). Zpětná migrace je součástí politiky všech států, její provedení a normy jsou si podobné, ale úspěšnost se liší.

KDY?

Do situace, kdy má cizinec nařízeno opustit území členského státu EU, se dostává ve chvíli, kdy mu skončí povolení k pobytu anebo mu jsou formy takového povolení (včetně mezinárodní ochrany) zamítnuty. Cizinci je doručen úřední dopis, který obsahuje také lhůtu, dokdy musí daný stát opustit. Tyto lhůty se stát od státu liší (např. ve Švédsku jsou to obvykle 2 až 4 týdny). Pokud úřady vyhodnotí, že cizinec chce utéct, jeho žádost o azyl nebyla opodstatněna nebo je ohrožením státní bezpečnosti, lhůta může být libovolně zkrácena a transfer s eskortou vykonán ihned. V Maďarsku a Itálii jsou navíc zamítnutí migranti, u kterých existují důvody domnívat se, že dobrovolně zemi neopustí, omezováni na svobodě. V detenčních centrech v Itálii čekají cizinci na transfer s eskortou maximálně 18 měsíců, v Maďarsku s krátkými přestávkami až několik let. Délka čekání na deportaci závisí především na spolupráci země, do níž bude cizinec přepraven, na vytíženosti a rychlosti práce příslušných úřadů. Se zamítnutím víza nebo negativním rozhodnutím ohledně azylu nebo doplňkové ochrany je spojen i zákaz pobytu v celém Schengenském prostoru. Opakovat žádost nebo se odvolat může cizinec pouze z tzv. bezpečného třetího státu. Za deportaci odpovídají migrační úřady (v ČR je to cizinecká policie), pokud mají podezření, že cizinec bude chtít utéct či se jinak bránit transferu, předávají dozor policii nebo jej do doby výkonu zadrží v detenčním centru. Pokud cizinec po deportaci opět vstoupí na území Schengenu, může mu být odebrán nárok na opakování žádosti o mezinárodní ochranu, a to až na dobu pěti let.

  • JAK?

V případě dobrovolného návratu nejsou úřady v zemi informovány, aby vracející nebyli nijak perzekvováni.

Dobrovolný asistovaný návrat je obecně upřednostňován, protože zvyšuje úspěšnost repatriace (šanci, že se cizinec nepokusí nelegálně opět překročit hranice), je vnímán jako více humánní a také je finančně méně náročný.

Jeho slabinou je, že vyžaduje propracované zázemí: efektivní spolupráci mezi jednotlivými státy, úřady s mezinárodní působností (např. Frontex, IOM) a neziskovým sektorem. Podle reportů Světové banky a Oslo Peace Research Institut (Ústav pro výzkum míru) chybí jednotná, dlouhodobá strategie, koordinace zodpovědných agentur (i v rámci samotného OSN) a systém monitoringu a evaluace dostupných návratových programů.

Souhrnná pravidla pro humánní vracení zamítnutých migrantů upravuje v rámci EU příručka Return Handbook (založená na Směrnici EU o návratu) zveřejněná Evropskou komisí v září 2015.

 

ÚSPĚŠNOST PRAXE

V roce 2014 méně než 40 % nelegálních migrantů, kterým bylo nařízeno opustit území EU, skutečně opustilo její území. V situaci, kdy se počet žadatelů o azyl v EU loni znásobil téměř dvaapůlkrát (v Německu, Švédsku, Itálii, Maďarsku, Rakousku) a lze tedy předpokládat, že se zvýší i počet zamítnutých žádostí o mezinárodní ochranu, to není dobrá zpráva. A to i přesto, že v dlouhodobém horizontu se zvyšuje i procento dobrovolných návratů. Zatímco v roce 2009 se dobrovolně uskutečnilo 14 % všech návratů, o čtyři roky později už to bylo 40 %.

 Proč je úspěšnost repatriace tak malá?

Důvodů je hned několik:

EU respektuje mezinárodní právo, především princip non-refoulment, což znamená, že pokud uchazeč pochází z nebezpečné země a není mu přidělená žádná forma mezinárodní ochrany, stejně získá pobytový titul za účelem strpění.

  • K navrácení cizince do země, z níž přišel, je nutná spolupráce s tamními úřady. To je obzvlášť problematické v případě afrických zemí. Např. Maroko, z kterého pochází 2 % zamítnutých žadatelů o azyl ve Švédsku, na spolupráci teprve přistupuje. Dalším příkladem je Írán, který zásadně nekomunikuje s Rakouskem. Podle země původu jsou přitom Íránci v Rakousku na 4. místě v počtu žádostí o azyl. I když je spolupráce zajištěna, může být jednoduše přerušena jako v případě Pakistánu s Rakouskem.

EU se sice snaží vyjednávat smlouvy hromadně a sejmout tak břemeno z jednotlivých států. V době unijních jednání se ale zase nesmějí vyjednávat bilaterální smlouvy. EU má v současnosti podepsaných  17 smluv o přijímání zamítnutých migrantů zpět. Většina smluvních státu se ale nachází ve východní Evropě, na Balkánu a ve Střední Asii.

  • Důležitou roli hrají peníze, které přistěhovalci posílají svým rodinám – obzvlášť pro chudé země je to velmi důležitá součást hospodářství. Například v Somálsku je až 40 % populace finančně závislých na remitencích. Podle dát Světové banky z roku 2013 platby posílané imigranty tvořily 8 % HDP v nízkopříjmových státech, 2 % HDP ve středně příjmových státech a 1 % HDP ve vysoce příjmových ve vysoce příjmových státech. Část lidí se namísto návratu rozhodne raději pobývat a pracovat nelegálně a posílat domů remitence.

Nízká efektivnost návratových letů. Organizátor návratových letů řekl novinářům týdeníku die Zeit, že aby zaplnil 100 míst v letadle, potřebuje mít na seznamu kolem 300 kandidátů, jejichž místo pobytu je „více méně známé“. Často chybí nutná dokumentace, nedá se definitivně potvrdit identitu nebo soud rozhodne, že proces deportace musí být přerušen. Navíc tyto transfery s eskortou jsou drahé, i když Frontex organizuje i lety sdílené několik členskými státy EU a část finančních nákladů platí Návratový fond EU. Například Frontexem organizovaný let pro 20 osob do Demokratické republiky Konga v prosinci 2015 stál 164 tisíc euro, do Nigérie a na Pobřeží slonoviny pro 59 osob stál 447 tisíc euro. Na zmíněných 20 a 59 zamítnutých migrantů bylo potřeba 62 a 151 členů personálu. Podle  reportu Ústavu pro výzkum veřejné politiky (IPPR) nucené transfery stojí přibližně desetkrát víc než asistovaný dobrovolný návrat.

Nutná je především spolupráce samotných cizinců. I když jde o transfer s eskortou, pořád se předpokládá, že migrant bude spolupracovat nebo alespoň nebránit výkonu deportace. Přesto se stává, že migranti se snaží transfer odložit, např. zničením cestovních dokladů, předstíráním nemoci nebo skrýváním se před úřady. Pro mnoho uprchlíků se jeví nelegální život bez dokumentů ale v Evropě jako lepší alternativa než cokoli, co je čeká doma. Odhaduje se, že v EU, která má 508 miliónů obyvatel se pohybuje mezi 1,9 až 3,8 milionů nelegálních migrantů, kteří se vyhýbají návratu do země, z níž přišli; což je ale pouhých 5 % až 11 % celkového počtu cizinců narozených mimo území EU. Pro srovnání: Ve Spojených státech připadá kolem 11 milionů nelegálních migrantů na 319 milionů obyvatel.

Akce „NÁVRAT“

Je jasné, že současná legislativa a strategie navrácení imigrantů zaostává za realitou uprchlické krize. Kvůli nutnosti zlepšení efektivity návratové politiky Evropská komise zveřejnila loni v září  Akční plán návratu EU (EU Action Plan on Return).

Fungující návratová politika je pro EU klíčová ze 3 důvodů:

  • Pomůže azylantům (zrychlí se proces zpracování žádostí a uvolní se finanční prostředky).
  • Sníží počet migrantů mířících do Evropy. Budou-li ekonomičtí migranti vědět, že v případě nesplnění podmínek pro získání azylu, budou vráceni, méně se jich vydá na cestu do EU.
  • Zvýšení důvěry v akceschopnost Evropskou unie.

V rozmezí šesti let od roku 2014 do roku 2020 s pomocí národních programů AMIF (Fond pro azyl, migrace a integrace) se členské státy EU zavázaly zdvojnásobit počet dobrovolných návratů oproti nuceným. Zodpovědnost za provedení leží přímo na jednotlivých státech, financování je pak úkolem EU.

AMIF byl založen Evropskou Komisí na období 2014 – 2020. Cílem je podpora vývoje jednotlivého přístupů ke otázkám migrace a azylu v rámci EU. AMIF má čtyři úkoly: 1 vývoj sdíleného azylového systému v rámci EU; 2 podpora legální migrace do a integrace v státech Evropské unie; 3 zlepšení spravedlivé a efektivní zpětné migrace; 4 zajištění solidarity mezi členskými státy EU v otázkách migrace, především hlavně zajištění podpory pro státy nejvíc dotknuté migrační krizí.

Hlavní hráči akce „NÁVRAT“  a jejich role

  • Asylum, Migration and  Intergration Fund (AMIF) – největší jednotka EU zodpovědná za otázky azylu, migrace a integrace, spadá pod EK.
  • European Migration Network (EMN) – jednotka povolaná Evropskou Radou, odpovídá za sbírání a zveřejňování aktuálních, objektivních, spolehlivých a srovnatelných dat na témata migrace a azylu pro tvůrce politických strategii na úrovni EU a jejích členských státu. V rámci akce „Návrat“ odpovídá za monitoring implementace strategie.
  • Frontex – jednotka založená v roce 2004 Evropskou radou; monitoruje pohyb na vnějších hranicích EU, poskytuje analýzy rizik, koordinuje spolupráce členských států a nabízí školení.

Spolupráce v otázkách transferu a reintegrace

  • International Organisation for Migration (IOM) – mezivládní organizace, která se zajímá o řízení migrace včetně otázek transferu a reintegrace; provozuje přes 400 poboček, má 162 členských států.

Systematická a úspěšná aplikace pravidel EU je základem pro zefektivnění celého migračního systému. Další report bude představen Evropské radě a Parlamentu nejpozději v roce 2017, tehdy se bude také rozhodovat, je-li nutná revize základního dokumentu Směrnice o návratu.