Jan Schroth: Možnosti řízené migrace

Ovlivnit, jací migranti do země přijdou a vybírat si. Řízenou migraci praktikují USA už více než 70 let a přijímají jejím prostřednictvím nejvíce lidí na světě. Teď se nový americký prezident Donald Trump pokouší tyto programy zastavit. Jaké jsou jejich možnosti a výhody? A kdo jich využívá v Evropě?

V souvislosti s tzv. uprchlickou krizí, a aktuálně i s dekrety amerického prezidenta, se dostává pozornosti médií i veřejnosti přesídlovacím programům vyspělých států, které přijímají uprchlíky přímo ze zemí původu nebo tranzitu. Nejedná se přitom o žádnou novinku, ale o desítky let trvající politiky, v rámci kterých se dostalo asistence milionům lidí. Přesídlování, relokace a další programy, v jejichž rámci jsou uplatňovány i diskutované kvóty, jsou příkladem řízené humanitární migrace, která může pomáhat nejpotřebnějším skupinám uprchlíků, kteří se nemohou vrátit do svého domova a v místě dočasného pobytu nemají perspektivu plnohodnotného života a integrace. Současně mohou být i vhodnou legální alternativou k náročným a riskantním pokusům dosáhnout přímo území jiných států, většinou za peníze placené převaděčům, s cílem podat žádost o azyl.

Nejdiskutovanější programy

Přesídlení (Resettlement) je tradiční, rozšířený systém asistence uprchlíkům, kteří museli odejít ze svých domovů, na novém místě však nemají možnost perspektivního života a některé země (především USA, Kanada, Austrálie nebo některé státy EU) jim umožní přicestovat a integrovat se.

Relokace (anglicky Relocation) je novější systém, který se týká lidí, kteří zažádali o mezinárodní ochranu v jiném státě EU (aktuálně Řecku nebo Itálii), který je zodpovědný za vyřízení azylové žádosti. Tito lidé jsou v rámci relokací přemístěni do jiného členského státu, který se žádostí bude zabývat. V některých případech se může jednat i o uprchlíky, kteří již azyl v první členské zemi obdrželi. Právě k programu relokací se vztahují tzv. uprchlické kvóty, odsouhlasené většinou členských států EU v září 2015.

Schéma 1:1 v rámci migrační dohody mezi Tureckem a EU z března 2016. Na základě tohoto schématu je za každého syrského občana vráceného z řeckých ostrovů do Turecka jeden syrský občan relokován z Turecka do členského státu EU. Přednost přitom mají ti, kteří se nepokusili přeplout do Řecka. Děje se tak na základě kritérií zranitelnosti, které byly vypracovány Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR). Přednostní právo na přesídlení mají uprchlíci, kteří se dříve nesnažili nelegálně vstoupit na území EU.

U všech tří uvedených programů by se mělo jednat o trvalé řešení, počítající s integrací vybraných lidí do společnosti. Nikoli například pouze tzv. dočasnou ochranu, předpokládající návrat zpět do vlasti, pokud důvody útěku pominou. I proto jsou do programů vybíráni lidé jak na základě jejich humanitární situace a potřebnosti (zpravidla preferovány zranitelné skupiny žen, dětí, případně rodin), tak na základě jejich integračního potenciálu. Samozřejmostí, na kterou je v současné době kladen zásadní důraz, je bezpečnostní prověrka.

Miliony uprchlíků do USA i jinam

Ačkoli to v rámci aktuální debaty o migračních dekretech nového amerického prezidenta často není zmiňováno, právě USA jsou zemí, která v rámci přesídlovacích programů přijímá zdaleka největší počty uprchlíků z celého světa. Od konce druhé světové války se jednalo asi o pět milionů lidí, tedy více než všechny ostatní země v součtu dohromady.

První zákon umožňující přijmout uprchlíky přímo ze zahraničí USA přijaly v roce 1948. Tato politika byla ovlivněna aktivitami organizací, které pomáhaly při příjezdu rodin amerických občanů již od 19. století. USA přijaly přes 400 000 Evropanů, kteří ztratili domov v důsledku války. V dalších desetiletích následovali lidé ze zemí, kde vládly komunistické režimy. V 70. letech USA přijaly stovky tisíc přesídlených uprchlíků z Indočíny. Velkou skupinu tvořili tzv. Boat People, kteří utíkali z Vietnamu na lodích do okolních zemí, odkud jich přes 400 000 bylo později přesídleno do USA. Mezi velké skupiny přesídlených patřily například etnické menšiny z Barmy nacházející se v táborech v Thajsku a Malajsii, Bhútánci v Nepálu, Súdánci z Dárfúru, pronásledované ženy z Demokratické republiky Kongo nebo íránské náboženské minority. V souvislosti s konflikty, do kterých byly USA zapojeny, přicházejí také Afghánci a Iráčané. A poslední velkou skupinou jsou samozřejmě Syřané.

Každý rok americká administrativa schvaluje roční kvóty. Například v roce 1980 činily rekordních více než 200 000 lidí za rok, po událostech 11. září 2001 naopak klesly na pouhých 27 tisíc. Prezident Obama v posledních letech zvyšoval kvóty v reakci na humanitární krizi především v Sýrii ze 70 000 v roce 2015 na 85 000 v roce minulém a na 110 000 na rok letošní. Syrských uprchlíků přijaly USA od roku 2011 doposud přes 18 000. Mezi přijatými Syřany je 72 procent žen a dětí do 14 let věku, dalších deset procent mladších dvaceti let.

Nový americký prezident Trump se nyní snaží v rámci vydaných dekretů přesídlovací programy pozastavit, přičemž argumentuje především bezpečnostními důvody. Přesídlovaní uprchlíci jsou přitom americkými úřady pečlivě vybíráni a prověřováni, včetně odebírání biometrických údajů. Cizinci ze zemí, které jsou zahrnuté v Trumpově výnosu, nezabili podle dat Cato Institutu od roku 1975 na americké půdě jediného Američana. Uprchlíci celkem zabili tři Američany, všechno to jsou případy ze 70. let. Všechny smrtelné džihádistické útoky od 11. září 2001 provedli útočníci s americkým občanstvím nebo lidé s povolením k pobytu.

I pokud by prozatím platnost dekretů nepozastavil Nejvyšší soud, neznamenalo by to, jak je někdy mylně interpretováno, že by v USA nemohli žádat lidé o azyl. Dekrety pouze pozastavují přesídlovací programy. To však neznamená, že pokud někdo požádá o mezinárodní ochranu na půdě USA (pobřeží, letiště, hranice), úřady ji nebudou posuzovat.  Mimo jiné v současné době platí, že rodiny, které přišly do USA nelegálně například z Mexika, během azylového i deportačního řízení zůstávají na svobodě (což nedávno přestalo dodržovat například Maďarsko).

Syrský uprchlický kemp poblíž syrské hranice v jihovýchodním Turecku (červen 2014) 

Na imigrační dekrety kriticky reagovaly mnohé státy a některé vyjádřily ochotu přijmout alternativně nejpotřebnější skupiny například ze Sýrie. Mezi tyto státy patří i Kanada, která také mimo jiné zaznamenala v reakci na dekrety zvýšený počet překročení hranic z USA s cílem požádat zde o azyl.

Kanada je dlouhodobě zemí, která po USA přesídluje uprchlíků nejvíce. Od konce druhé světové války přijala okolo milionu lidí z celého světa. Aktuálně otevřela největší program pro Syřany, kterých od listopadu 2015 přijelo přes 40 000. Za plnění ročních kvót je zodpovědné ministerstvo pro občanství a imigraci. Podobně jako mnohé další státy se Kanada spoléhá především na doporučení UNHCR, který identifikuje uprchlíky určené k přesídlení, pokud neexistuje jiná účinná možnost ochrany. Ti jsou následně zařazeni do kulturně-orientačního předodjezdového kurzu (The Canadian Orientation Abroad – COA), který je realizován ve spolupráci s Mezinárodní organizací pro migraci (IOM) ve 40 zemích.

Třetí neštědřejší zemí je Austrálie, která od padesátých let přijala přes 840 000 uprchlíků.  Roční kvótu mají Australané v posledních letech mezi šesti a jedenácti tisíci osobami, ale nad její rámec nabídli navíc i 12 000 míst pro uprchlíky ze Sýrie a Iráku. Zaměřují se také na Afriku, především Etiopany, Somálce, Eritrejce a uprchlíky z Konga (DRC).

Roční kvóty v řádech zhruba tisíce osob má také Nový Zéland a v reakci na humanitární krizi vyvolanou válkou v Sýrii přijímají uprchlíky také například země Jižní Ameriky. Do Argentiny jich přicestovalo přes 1600 a do Brazílie 3400. Stovky lidí přijala také například Uruguay a plány ohlásilo i Chile.

V jihovýchodní Asii má přesídlovací program například také Japonsko, které se soustřeďuje na pomoc uprchlíků Barmy, a Filipíny.

Přesidlování do Evropy

Přesídlovací programy mají tradici také v Evropě. Nejednalo se pouze o pomoc uprchlíkům z druhé strany tzv. železné opony, ale i jiných zemí. V sedmdesátých letech evropské státy přijímaly uprchlíky, utíkající například před diktaturami v Ugandě nebo Chile. V osmdesátých letech se podílely také na pomoci zmiňovaným vietnamským „Boat People“. V dalším desetiletí bylo nejvíce uprchlíků přijímáno z válek v bývalé Jugoslávii.

Tradičně nejaktivnější jsou severské země Dánsko, Finsko, Švédsko a Norsko, dále také Nizozemsko. Aktuálně má oficiální přesídlovací programy více než polovina členských zemí EU, vedle výše jmenovaných také Belgie, Francie, Irsko, Velká Británie, Portugalsko a Španělsko. Německo, přesto že čelí příchodu uprchlíků na své území, přijalo navíc například přes 40 000 Syřanů přímo z tranzitních zemí. Velká Británie plánuje přijmout během pěti let 20 000 Syřanů. Z tzv. nových členských zemí zahájilo již dříve přesídlovací programy Česká republika, Maďarsko a Rumunsko. Z nečlenských EU zemí přesídluje uprchlíky také Island a od roku 2013 i Švýcarsko. Tyto dvě země se dobrovolně, podobně jako Norsko a Lichtenštejnsko, zapojily do přesídlování z Turecka a relokací z Itálie a Řecka.

V rámci Evropské unie akceleruje tzv. uprchlická krize dlouhodobý proces sjednocování systému přesídlování do jednotlivých zemí. Již v roce 2009 byl představen plán na Společný program EU pro přesídlování. Počty přesídlovaných osoby do EU se v letech 2005–2009 pohybovaly na úrovni pouze 5 000 osob ročně, což bylo oproti například USA velmi nízké číslo. Jednotlivé programy jsou součástí národních politik a reagovaly často ad hoc.

Milníkem bylo vytvoření pilotního celoevropského programu pro přesídlování v červenci 2015. Státy se dohodly do dvou let přesídlit především z Libanonu, Jordánska a Turecka 22 400 osob. Tento cíl se pravděpodobně podaří splnit, protože na začátku dubna bylo přesídleno celkem 15 492 osob. Své závazky alespoň částečně naplnilo 22 zemí, včetně ČR. Ta přijala 32 uprchlíků z Libanonu (jednalo se o irácké křesťany v rámci programu nadace Generace 21) a 20 z Jordánska. Do letošního července se přitom zavázala přesídlit celkem 400 lidí.

Nejvíce uprchlíků bylo přesídleno z Turecka, odkud jsou také přijímáni Syřané v rámci výše uvedeného mechanismu 1:1 na základě dohody s EU. Těch bylo do začátku dubna 4618.

 

Detailní statistiky k dispozici zde. 

V červenci 2016 byl jako další krok představen celoevropský rámec programů přesídlování uprchlíků ze třetích zemí. Podle Evropské komise by společný systém přesídlovacích programů měl být efektivnější než programy státní a mohou efektivněji snižovat atraktivitu nelegálních migračních cest. Maximální počty přijímaných lidí a prioritní oblasti jejich původu by každý rok určily samy státy. Přesné číslo přesídlovaných osob bude každoročně rozhodnuto Radou EU, tedy členskými zeměmi. Státy se budou moci svobodně rozhodnout, zda se budou chtít zúčastnit. Evropská komise poskytuje podporu přesídlovacích programů 10 000 eur (asi 270.000 Kč) za každou přijatou osobu.

 Relokace a kvóty

Vedle výše uvedených přesídlovacích programů z třetích zemí si v září 2015 členské státy EU odhlasovaly také tzv. relokace, které mají ulehčit přetížené Itálii a Řecku (původně byly plánovány i z Maďarska). Na základě tzv. kvót by členské státy EU měly během dvou let přijmout 66 400 uznaných uprchlíků z Řecka a 39 600 z Itálie. Půl roku před koncem dohodnuté lhůty však bylo uskutečněno pouze přes 11 000 přesunů z Řecka a 5 000 z Itálie. Jedná se z 60 procent o Syřany, z 30 o Eritrejce, další větší skupinou jsou Iráčané. Zhruba 60 procent tvoří muži a 40 procent ženy. Přibližně třetina je nezletilých.

Aktuálně je diskutováno snížení kvót plánovaných do konce letošního září, protože i přes výrazné zvyšování počtu přijímaných v posledních měsících není původně plánované číslo reálné dosáhnout také proto, že počty lidí v Řecku a Itálii, kteří jsou k relokaci oprávněni, jsou nižší než původní předpoklady.

Jak je vidět v tabulce níže, tak nejvíce lidí zatím přijímají Německo, Francie, Nizozemsko, Finsko (které se při hlasování o kvótách zdrželo) a Portugalsko. V poměru k určeným kvótám jsou na tom nejlépe Malta (splněno přes 70%), Lotyšsko, Irsko a Finsko, která závazky splnily z poloviny.

Zapojilo se i Švýcarsko, Norsko a Lichtenštejnsko, ačkoli nejsou členy EU.   Pro Velkou Británii a Dánsko povinnost nevznikla z důvodu již dříve vyjednaných výjimek v oblastech migrace a azylu. Irsko, které má také výjimku, přijalo dobrovolně 380 osob. Maďarsko avizovalo se systému neúčastnit s argumentem velkého náporu uprchlíků na území. Kvóty nezačalo doposud naplňovat Polsko a Rakousko, ačkoli pro ně hlasovaly. Rakousko se snaží vyjednat výjimku z důvodu velkých počtů přicházejících přes hranice. Současně ale v dubnu oznámilo, že relokuje prvních 50 osob – nezletilých bez doprovodu. Naopak Rumunsko, které společně s Českem, Slovenskem a Maďarskem hlasovalo proti, přijalo na rozdíl od nich přes pět set osob.

 

    

Detailní statistiky k dispozici zde.

Přesídlování do Česka

Rovněž v České republice se dostalo téma přesídlování do povědomí širší veřejnosti až v souvislosti s tzv. uprchlickou krizí a tzv. kvótami. Přitom již v roce 2008 se Česko zařadilo mezi deset členských států EU, které programy přesídlení v té době realizovaly, a z nových členských zemí bylo dokonce první. Již předtím, v letech 2005 až 2007 ministerstvo vnitra přesídlilo třicet uzbeckých a kubánských uprchlíků.  Mezi lety 2008 a 2012 pak Česká republika v několika vlnách přesídlila celkem 103 Barmánců z uprchlických táborů v Thajsku a Malajsii. Přesídlení uprchlíci jsou zařazeni do systému Státního Integračního programu. Procházejí šestiměsíčním pobytem v integračních azylových střediscích a následně jsou přestěhováni do obcí po celé České republice, které se dobrovolně nabídly k jejich ubytování a ke spolupráci při integraci.

Jak je uvedeno výše, v rámci dohodnutých opatření na úrovni EU zatím Česko relokovalo pouze 12 uprchlíků z kvóty 2679 osob a přesídlilo 52 z kvóty 400. Mediálně velmi sledovaný program nadace Generace 21, v rámci kterého přišlo 89 Iráčanů, nebyl oficiálním státním přesídlovacím programem.  Dalších 32 iráckých křesťanů z Libanonu, kteří již měli status uprchlíka, ale bylo do kvóty 400 započítáno. Jak je uvedeno na internetových stránkách ministerstva vnitra, stále platí usnesení vlády, že v letech 2015 až 2017 dobrovolně přijmeme celkem 1500 uprchlíků. V roce 2015 se mělo jednat o 400 osob, v loňském o 700 a letošním o dalších 400.

Vzhledem k minulým zkušenostem s přijímáním několika tisíc uprchlíků ročně a funkčnímu integračnímu systému, má Česká republika kapacity podobné počty bez problému zvládat. Česko není primární cílovou zemí uprchlíků z Blízkého Východu nebo Afriky a loni u nás požádalo o azyl pouze 1478 osob, většinou Ukrajinců. Důvodem je i skutečnost, že po vstupu do Schengenu a v rámci fungování dublinského systému jsme společně s Lucemburskem a Rakouskem jediní ze členských zemí EU ve velice komfortní situaci, kdy nemáme pozemní (tzv. zelenou) nebo námořní vnější hranici EU (pouze mezinárodní letiště).

Alternativa k převaděčům

Přes všechny uvedené snahy některých států programy pomáhají pouze malému počtu globálních uprchlíků a přes 90 procent z více než 60 milionů jich zůstává buď vnitřně vysídlených v původní zemi, nebo v okolních státech. Přesto jde o důležitý pozitivní signál do hostujících zemí, že i další státy jsou ochotny sdílet břemeno. Odlehčení může pomoci i těm, kteří zůstávají ve zdrojové zemi, protože pro ně zůstane více prostředků k integraci.

Protože o mezinárodní ochranu nelze žádat na zastupitelských úřadech cílových zemí, ale pouze na jejich území, v principu tak mají uprchlíci, kteří nemají perspektivu návratu domů, dvě možnosti. První je registrace do přesídlovacího programu, zpravidla v kanceláři UNHCR, a dlouhá léta čekání. Šance na přesídlení je však vzhledem k omezeným počtům velmi nízká. Například z Etiopie, která hostí nejvíce uprchlíků v Africe (700 000), bylo za rok 2015 přesídleno pouze jedno procento z nich. A například i celkové počty přesídlených Syřanů jsou vzhledem k pěti milionům nuceně vysídlených jen v řádu jednotek procent. Druhou možností, kterou bohužel volí ročně stovky tisíc zoufalých lidí, je riskantní cesta, často za pomoci převaděčů, na území státu, kde o azyl žádají.

Pokud se aktuálně hovoří o tom, že v rámci reakce na nelegální migraci, do které jsou zapojeni převaděči, musí existovat i možnosti legálních cest, tak právě přesídlovací programy jsou vhodnou formou legální humanitární migrace.